今年中央一号文件要求抓紧研究制定乡村振兴法

　　□本报记者杜　晓□本报实习生曹明珠

　　今年中央一号文件指出,抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作,把行之有效的乡村振兴政策法定化,充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。

　　党的十九大报告指出,实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。随着乡村振兴战略的全面实施,乡村振兴法提上议程。围绕制定乡村振兴法的有关问题,《法制日报》记者采访了业内有关专家。

　　增加法律供给保障农民权益

　　中央农村工作领导小组办公室有关负责人在解读中央一号文件时指出,新世纪以来,“三农”政策体系基本成熟稳定,今年中央一号文件搭建起了实施乡村振兴战略的四梁八柱。有必要把这些重大政策法治化,强化党内法规和国家法治保障。

　　对于实施乡村振兴战略而言,颁布出台乡村振兴法无疑具有重要意义。

　　“‘坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设’。制定乡村振兴法意义非常重大,乡村振兴法是振兴乡村的重要的法律支撑。”中国人民大学法学院教授杨建顺说。

　　杨建顺认为,目前大多数法律,基本上都可以说是与城市有关,用于城市振兴,推进城市法治建设或者城市政府法治建设。这类法律法规和规章,涉及乡村建设的很少。

　　“因此,我们可以说,制定乡村振兴法是针对乡村法治建设专门制定的一部法律,正好补上了‘坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设’的一块短板——乡村法治。所以,这也是将发展的红利从城市扩展到农村的一个重要体现。这是通过增加法律供给,来保障农民权益的具体、重大的举措。”杨建顺说。

　　“党的十九大把乡村振兴战略写入党章,就表示这将是我们的一个长期奋斗目标。如何把党内目标转为社会共识,就需要法治的保障。乡村振兴法是乡村振兴的相关决策能够持续推进的法治保障。”中国人民大学农业与农村发展学院教授、副院长郑风田说。

　　杨建顺认为,乡村振兴法是对乡村振兴战略的贯彻实施。首先要明确一种关系,即乡村振兴战略在先,乡村振兴法是乡村振兴战略贯彻实施的重要路径或者手段。

　　“乡村振兴法的一个很重要作用,在于将乡村振兴战略法定化,成为一种比较直接的权利、义务或者是责任。并且,乡村振兴法制定过程本身就是科学立法、民主立法、开门立法,因此通过乡村振兴法的制定,乡村振兴战略会更加科学、民主、完善。”杨建顺说。

　　将涉农工作纳入法治化轨道

　　鉴于乡村振兴法意义重大,其应该涵盖哪些内容?

　　“根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中的有关内容,可以大致看出立法的内容。”杨建顺说。

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,坚持法治为本,树立依法治理理念,强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。

　　“实际上,立法的内容应该也主要集中在这些方面。当然,制度的建构、程序的完善、标准的明确也都非常重要。”杨建顺说。

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,增强基层干部法治观念、法治为民意识,将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。

　　“基层干部代表着国家、政府,代表着权力的运行方向。因此,基层干部必须有依法为民和依法办事的意识。将政府涉农各项工作纳入法治化轨道,这是全面依法履行政府职能的重要体现。”杨建顺说。

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,深入推进综合行政执法改革向基层延伸,创新监管方式,推动执法队伍整合、执法力量下沉,提高执法能力和水平。

　　“这也是长期以来,党中央,国务院在着力推进的一项重要工作。过去,在一些比较发达的城市,这项工作在推进过程当中创造了一些因地制宜的方式方法。可以通过立法、创新监管的方式,推动执法队伍整合和执法力量下沉,提高执法能力和水平,这些都是非常有必要的。也可以通过授权的方式,允许农村根据具体情况创新监管方式,推动综合行政执法改革向基层延伸。”杨建顺说。

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。

　　“这是运用多元机制化解矛盾纠纷的改革措施当中重要组成部分。在乡村法治化进程中,相关矛盾纷争如果能够通过‘乡村调解、县市仲裁、司法保障’来处理,将有助于保持农村的和谐稳定。”杨建顺说。

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,加大农村普法力度,提高农民法治素养,引导广大农民增强尊法学法守法用法意识。健全农村公共法律服务体系,加强对农民的法律援助和司法救助。

　　“对农民的法律援助和司法援助要紧密结合起来,这也应当成为农村公共法律服务体系的重要组成部分。‘加大农村普法力度,提高农民法治素养,引导广大农民增强尊法学法守法用法意识’,这些都应该成为乡村振兴法的重要指导思想。”杨建顺说。

　　“目前我们有了乡村振兴的总体目标,至于每个环节应当如何细化,还需要在实践中找到答案。乡村规划、乡村投入、乡村人才储备与保障等内容,都还在探索阶段。我认为目前可以将与乡村振兴战略有关的法律法规进一步完善。比如,土地管理法中宅基地的‘三权分置’。”郑风田说。

　　郑风田认为,法律具有长期性。一个重大决策的法定化,一般是这样一个过程:先由党和国家重大会议做出改革决定,再由政府出台文件,最后就文件实施的效果辅以立法。法定化以后,这一政策才会更加长久。“乡村振兴法应该会涵盖产业发展、农产品质量、与现代农业的衔接等已经达成社会共识的一些内容。”

　　立法前需充分研究深入调查

　　《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,各地可以从本地乡村发展实际需要出发,制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章,加强乡村统计工作和数据开发应用。

　　未来乡村振兴法的出台将遵循怎样的路径?

　　“乡村振兴法的立法工作,必须在充分研究、深入调查、全面了解的基础上进行。因此,在推进乡村振兴各方面工作的同时,对乡村振兴法的研究也是一个重要任务,还有很多问题需要进一步深入研究。”杨建顺说,比如农村集体产权制度改革深化问题、农村一二三产业融合发展促进问题,还有农村基层基础工作加强的问题,农村土地制度改革的问题,农村基本经营制度完善巩固的问题,构建现代农农业产业体系、生产体系经营体系,完善农业支持保护制度、发展多种形式适度规模经营等。尤其是加快推进农业农村现代化,坚持农业农村优先发展等问题,涉及很多重要领域。

　　杨建顺认为,制定乡村振兴法的过程应该是比较长的。“可以先考虑制定乡村振兴促进法。乡村振兴法是直接的措施,而乡村振兴促进法主要是确定相关的政府职能,划分中央政府和地方政府的权限,明确相应的支持手段、路径方法。乡村振兴促进法可以使基本的制度、方略、原则先确立起来,之后各个相关部门再完善法律法规以及规范性文件。通过这种策略可以进一步缩短时间”。

　　乡村振兴法在出台过程中还可能面临一些困难。

　　“相当长的时间以来,农业发展、农村建设更依赖于政策的推动。法律的作用,更多体现在发生纠纷以后。背后的原因在于,首先是农民的法律意识相对淡薄,另外法律程序又比较复杂,法律执行的时间比较长,包括法律制定本身也是一个比较长的过程,而目前农村又处于一个动态发展、不断变化的过程中。在快速发展的社会中,只能先将一些固定下来的内容予以法定化,变化的部分则很难予以法律形式的保障。”郑风田说。

　　“乡村振兴是一个变化的过程。乡村振兴法也应当是一部框架性的法,而细节需要我们在随后的实践中去填充。这个立法过程可能要等到数年后才能结束,因为其间需要一个重大规划、重大体系的形成过程。我认为乡村振兴法不会在短期内出台,而与乡村振兴相关的法律,如农产品质量法、渔业法、粮食交易的立法保障等会在比较短的时间内出台。”郑风田说。

　　“无论是制定乡村振兴法还是乡村振兴促进法,都需要完备的调研过程,要充分地进行调研,切实地掌握‘三农’问题的基本规律,在这个基础上开展法定化,推进各项工作稳扎稳打、全面展开,使法治乡村很快建设起来,使法治中国全面覆盖到每一个村庄。作为该领域第一部基础性、综合性的法律,全面调查研究是非常重要的,让‘三农’问题通过法治思维、法治方式、法治路径得到切实解决。”杨建顺说。

　　□结束语

　　2月4日,新华社播发《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。这是新世纪以来第15个以“三农”工作为主题的中央一号文件,对中国特色社会主义乡村振兴道路怎么走进行了全面布局。自2月8日起,本版推出“中央一号文件之专家解读”系列报道,对今年中央一号文件中关于法治乡村建设、平安乡村建设的内容进行详尽解读,今天刊发的制定乡村振兴法相关工作是系列报道的最后一篇。实施乡村振兴战略,是新时代做好“三农”工作的总抓手、新旗帜。我们相信,根据今年中央一号文件谋划的蓝图稳扎稳打,乡村全面振兴目标定能如期实现。

关键词：年中 一号 文件