分权治理贵在因地制宜

从分权与治理来观察，我国是两级分权、两级治理，即治理级次分为国家和地方两级。省直管县在地方级次，属于地方治理范畴。地方的巨大差异决定了在推进省直管县改革的进程中，不能以所谓“规范”的名义搞“一刀切”的制度安排，而应在两级治理的框架下，因地制宜，赋予地方更多自主选择权。

从两级治理框架来看，省直管县或市管县，不属于国家层面的问题，应归属于地方治理范畴。如果把层次搞错了，或者中央不授权地方，当成国家治理范畴的内容在全国实施，那么就会带来严重的治理风险。在分税制改革的问题上，当时的做法是明智的。国家分税制就是解决中央与地方的财政关系，至于地方搞什么样的体制，让地方自主选择。有的省份没有搞分税制，如浙江，而多数省份则是模仿国家体制，在省以下按照“财权与事权相匹配”，各级政府之间都实行分税制，直到乡镇一级。在主体功能区规划提出之后，这种状况得到了一定程度的扭转。但在地方主张推行分税制的依然大有人在，在税种不够分的情况下，他们又提出全面实行省直管县改革。这种改革逻辑是脱离实际的，给经济的区域一体化成长、城镇化的健康发展以及公共服务的规模化提供带来重大风险隐患。

在一定时期流行学习“浙江经验”，但这并没有真正认识到“浙江经验”不可复制，更不能在全国推行。改革开放初期，浙江的市少，经济实力弱，且城市深受计划经济体制的束缚，是农村改革激发了农民积极性。浙江地少，又有沿海经商的传统，农村工商业快速发展，县域经济反而比城市更有活力。在这种情况下，浙江没有跟着搞市管县，而只是搞了地改市，实行省直管县，并下放管理权限。这种做法符合当时的浙江实际。其实，浙江的真正经验不是省直管县，而是善于也敢于从本省实际出发，创造性地贯彻落实中央改革开放的精神。例如财政体制改革，浙江从一开始就没有照搬国家分税制。现在，不少省份已经开始意识到这个问题，改变了以前机械地套用国家分税制的做法，采用了更适合本地实际的地方体制。

不管是省直管县，还是市管县，都是实现有效治理的路径选择，不存在非此即彼的替代关系。20世纪80年代初期，城市自身的经济实力较弱，“小马拉大车”，辐射作用较小，难以发挥出以城带乡的作用，但以城带乡的方向没有错。当前，我国已经从“工业化—城市化”模式转换为“城市化—工业化”发展模式，城市发展的带动作用更加明显，城市分层发展，大中小城市必须协调，县域经济的发展越来越离不开地方中心城市的牵引和辐射。人口的流动也将是在镇、县城、地级市、省会城市之间分层化，作为地方区域经济中心的地级市应发挥桥梁和纽带作用。过去，沿海省份的一些乡村发展成了城市，而现在，受土地和地理条件的限制，中西部不可能大规模再现这种情形。有可能发展成为地方区域中心的县域经济，应当改为省直管县，为其成长创造体制条件。但多数县域经济很难发展成为地方区域经济中心，应当被纳入市管县的一体化发展之中。城镇化不是遍地开花建设小城镇，而是产业、人口在空间上分层聚集，因此市管县仍是实现区域经济分层发展的重要体制条件。

(作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员)

关键词：分权,浙江经验,直管,县域经济,市管,小马拉大车,区域经济中心,地