广东东莞城管综合执法局被摘牌 城管扩权遭遇困惑

央广网北京7月17日消息 据中国之声《央广夜新闻》报道，有一个词叫“七年之痒”，主要被用在形容婚姻，说的是感情世界的分分合合。但是其实，在其他领域也同样有七年之痒的分分合合，比方广东东莞的城管改革，最近就经历了一次“七年之痒”。7年前，东莞市城市管理综合执法局作为广东省唯一一个城市管理综合执法全国试点挂牌成立，包揽了大约一百项的执法权，而7年后，它在最新一轮的机构改革中被摘牌，不再保留原有建制，相关的职能移交给卫生和计生局、食品药品监督局等其它部门，以后只会以城管局内设的综合执法支队的形式来存在。媒体解读说，这意味着这些年的行政执法相对集中处罚权探索终止，重新回到“谁审批谁监管”的路子。

2002年10月，国务院正式确定在广东省和重庆市开展城市管理综合执法试点；2005年1月，广东省政府确定东莞作为城市管理综合执法试点；2007年11月9日东莞市综合执法局正式挂牌成立。

在当时，东莞市综合执法局将110多项执法事权集于一身，相关的执法职能和执法事项分别来自市规划局、市城管局、市环保局、市卫生局、市工商局、市质监局、市经贸局、市食品药品监督管理局等8个局。多到什么程度呢？甚至有综合执法局的高层开玩笑说：“就连很多综合执法局的同事也许都不知道，连动物园的动物都归我们管”。

南方都市报说，东莞之所以在全国首先成立如此强势的综合执法局，原因有三：首先是解决了执法主体众多的问题，其次是解决了行政处罚法“一事不再多罚”的纠纷，还有就是整合行政资源，节约行政成本。

东莞市综合执法局首任局长赖源顺曾经有一个形象的描述：“过去执法主体很多，重复执法交叉执法的现象很常见，而且职能部门既要管理又要执法，相当于集运动员和裁判员的身份于一身，不利于依法行政，成立城市管理综合执法局，就是将运动员与裁判员分离，这体现了市委市政府对城市管理工作的重视。”

但在，7年后，广东省委省政府最近批准的《东莞市人民政府职能转变和机构改革方案》中，综合执法局被“摘牌”，而原因又恰恰被描述成了实现“谁审批谁监管”的目的，这相当于重新回到了2007年之前的原点，综合执法局还没有成立的时候，行政职能部门又审批又管理又执法，运动员和裁判员都是自己。对此，现任市综合执法局副局长何绍波称之为“几年又一个轮回”。

广东省机构编制委员会办公室副局长刘光大从机构改革的角度给出了说法。

刘光大：尽管我们从发展的方向来看是要合并转移，但是现在如果当地还不具备这种条件，也会可能存在一定的情况和困难，但是我们还是在积极地创造条件，改进方法，用改革的智慧来化解这些困难和问题。

有了解城管工作的东莞市民表示，七年前和以及七年后的分，他们原本没有太特别的感觉，可能更多的是从机构改革的角度作出调整。但是外界很容易去猜想，机构改革，很大程度上也应该从机构本身的工作状况、行政效能去考虑。

而事实上，东莞城管执法部门的改变，并不是一蹴而就，而是在过去的几年间，逐渐降格，瓦解了执法力度。

在2009年东莞“大部制”机构改革调整中，东莞市综合执法局就从独立建制局，被调整为由新组建的市城市综合管理局管理，从“一级局”变成了“二级局”，时任综合执法局局长赖源顺就担心，综合执法局被“降级”会影响执法力度。

赖源顺：比如打击非法行医，这就需要工商、卫生等部门积极配合。如果是平级沟通，工作肯定方便一点，降级之后在这方面可能会出现一些问题，对执法会产生影响。

今年6月底，综合执法局将不再保留的消息传出后，东莞市综合执法局新闻发言人助理、法规科副科长华玉峰告诉记者，从去年综合执法局并入东莞市城管局开始，局内的人手就捉襟见肘了，之前市综合执法局共有60个公务员编制，目前仅剩28人。

从“一级局”并入城管局变“二级局”，到现在的不复存在，最直接的影响就是“执法力度直接被削弱”。

东莞市综合执法局副局长、新闻发言人何绍波：综合执法局不再保留，法人撤销了，执法主体资格没了，那从何谈综合执法？

至于以后东莞市城管局内部设立执法支队，何绍波也并不乐观，他认为综合执法局主体存在的时候，针对违法现象执法要同级部门配合流程的时候仍阻力重重，以后作为城管局内设的执法支队身份，不对等的级别差异将使执法不力的情况雪上加霜。

最让综合执法局内部不解的，则是本次机构改革中“不再保留综合执法部门”的原因。华玉峰认为，东莞的机构改革方案将综合执法局变成城管局的一个内设机构，以执法支队的形式存在，属于倒退。

华玉峰：比如广东其他地方乃至全国都是大城管的思路，而东莞反而越缩越小，单是跟广东其他地方相比，广州成立了城管委，而珠海的不但是城管模式，还合并了一些市场监管的职能，等于是扩大了，相比之下东莞属于反其道而行。

浙江宁波的北仑区，去年1月1号开始，涉及环保、国土、殡葬、工商、食药监等30多个行政执法领域的531项行政处罚事项划转到北仑城市管理行政执法局，执法范围也从城市拓展至乡村。综合执法改革后，新的行政执法体制打破了“多头负责，无人负责”的局面。如今，各职权部门“看得见的管不着，管得着的看不见”现象正逐渐在北仑区的行政执法过程中消失。截至2013年底，区城管部门共办理各类案件9576件，同比增长34.5%。在办理的所有案件中，无一起行政诉讼和复议。

去年9月份开始，青岛在胶州部分镇街试点“6+1”镇街综合执法，将130项执法权限赋予新成立的镇街综合行政执法中队，由一个部门集中解决以往需要七八个部门才能处理的事项。这一办法试行以来，执法效率提升50%以上，但同时也遇到管理权受限的现实难题。目前，胶州市有八个镇街成立了综合行政执法中队，城管、土地、环保、安全生产、食品药品、公安、文化七个部门各派出一名工作人员参与街道执法中队，而镇执法中队则把由文化部门变为由畜牧部门派驻人员。

胶州阜安派出所副所长徐伟：以前处置噪音扰民，我们只能劝阻制止，公安机关也没有权利去拆除，没有相关设备去检测，只能委托政府其他部门去，很容易出现推诿扯皮的现象，综合执法大队成立后，大家一起上，把这个问题及时、很好地解决了。

2003年，长春市组建了城市管理行政执法局，集中行使城市管理领域8个方面的行政处罚权。2006年，在行政执法局的基础上，加挂了市容环境卫生管理局的牌匾，将市容环卫局的相关处室和相关职能划转到行政执法局。2009年，再次改革，变为长春市市容环卫局加挂城市管理行政执法局的牌匾。

长春市市容环境卫生管理局副巡视员张鑫彧：主要是负责长春市的市容环境卫生管理和少部分的城市管理行政执法，园林绿化、市政公用、建筑市场、环保等相关的行政执法职能划转回原行政主管部门。

张鑫彧介绍，长春市的城市管理行政执法局与其他城市的“大城管”模式有所不同，行使权利范围较窄。目前，长春市城市管理行政执法局共有三项职能。(出录音)

张鑫彧：现在应该说长春市城市管理行政执法这块职能相对来说面比较窄，主要是市容环境卫生管理，和工商的一项，工商主要是对没有固定经营场所的无照商贩进行查处、气象的气球释放的行政执法职能，气球释放主要涉及一些商业宣传，气象它缺少执法力量，就把这一块执法的职能划转到城市管理行政执法局。

虽然经过多次机构调整，目前来看，长春市的城市管理效果比原来更加明显。

张鑫彧：加挂的目的主要还是保留城市的管理行政执法的相对集中处罚权，这样的话可以随时的增加一些城市行政执法职能。09年之后，长春市成功的创建了全国的卫生城，全国的文明城，应该说达到了有效地整合资源，加强城市管理的目标。

城管扩权后的困惑

浙江省余姚市自2009年开始城管综合执法工作以来，在具体的运行中主要存在着联合执法不能凝聚合力、相互推诿现象增多及部门之间缺乏函告勾通导致工作被动等方面的问题和困惑。

首先是在联合执法行动中，虽然布置任务时大家都答应的好好的，但到真正需要各部门出人出力时，却大打折扣了。

余姚市城管行政执法局政策法规科刘科长：正式执法的时候，一个人来得少，第二个，执法效率方面不高，效果不是很好，可能还是以城管为主的多一点。

其次，综合执法后，部门之间的推诿现象明显增多了。特别在多头执法的情况下，以前每个职能部门按各自职责完成工作，如今，其他部门就觉得，既然归城管统一执法了，他们就不用再管了。

刘科长：比如在环保油烟方面，划过来之前，都是他们自己在管的，划过来之后，因为我们城管方面，专业人员也好，专业知识也好，我们都是不具备的，划过来了之后环保就认为，这块东西就全部是我们管了，那我们其实在实际的执法效果当中，效果根本达不到老百姓所期望的理想效果。

最后，城管部门在执法中感到十分被动的是，许多审批部门并不会把他们批复的、又涉及城市管理的一些事项进行告知。

“大城管”模式推广中存在的困惑

在浙江温州平阳县，城管部门不具备独立执法主体资格，不能以自己的名义执法，是现在面临的最严峻的难处。

昆阳镇综合执法中队中队长：在我们现在的管理模式中有存在执权不清的事情吗？这个肯定有的，城管虽然说是归属地政府直管，但有些业务还是住建局指导的，执法权还是分不清楚的，一直拖着没有解决，还有编制的问题。比如说我们要处罚什么东西，对方提出行政复议，我们就不知道执法主体到底是乡政府还是住建部门呢？如果走正常的行政复议的程序的话，到时候我们就会败诉的。之后的话肯定要改进的，不改进的话到时候就会出现这个情况的。

当初为了更好的解决执法主体众多的问题，也为了解决行政处罚法“一事不再多罚”的纠纷，便产生了整合行政资源，节约行政成本的大城管模式推广的做法。但在大城管模式推广中，依旧存在一些困惑，现在也是恢复到了原本最初的管理模式。

昆阳镇综合执法中队中队长：户外广告类的我们负责审批，还有配合全国卫生城市、文明城市的建设，还有占道，其他都没管了，以前还有青山白化，现在也都分出去了，还有以前外面的违章、材建这些也都分出去了。

胶州阜安街道办事处综合执法中队队长李明臣说，在实践中，他们需要“一专多能”的新型执法队员。每名队员巡逻时，可以行使所有的行政执法权力，但受管理权限的限制，目前还无法达到，下一步亟待解决。

李明臣：我们要培养我们的队员一专多能的时候，就有可能牵扯到越权了，像环保局来了个人联合执法阶段，他只能处理环保的事，我们想让他城管的事也管、食品的事也管，这就牵扯到怎么样给他权力的问题。下一步就需要综合执法了。环保的只拿着环保的执法证件，给我们一个综合执法证件，所有的事都解决了。现在所有25个队员要是都拿到综合执法证，就可以真正做到网格化。

关键词：城管综合执法,执法主体,城管行政执法,城管部门,城管执法