中国多地试点环保法庭 大部分陷“无案可审”窘境

　　为环境“打官司”有多难

　　当前社会公众对环境权益的诉求不只限于针对已经发生的污染，对环境风险预期本身也成为引发涉环境纠纷乃至群体性事件的“火药桶”

　　今年7月，最高人民法院宣布成立环境资源审判庭，我国环境司法迈出标志性一步。在此之前，一些地方已主动拿起法律武器“向污染宣战”。然而，《瞭望》新闻周刊记者调查发现，环境司法打开大门后，为环境打官司仍面临多重“玻璃门”。

　　“无案可审”的尴尬

　　近年来，多地因垃圾焚烧、PX项目、水污染等环保问题发生群体事件，一方面是公众维护环境权益意识快速提升，另一方面却是生态环境司法渠道的狭窄与梗阻。

　　武汉大学法学院副院长、环境法研究所教授、中国环境资源法学会秘书长秦天宝说，当前我国传统污染依然存在，同时出现了更多的以风险为标志的环境影响，这对环境司法提出了更多要求。环境问题频发、司法渠道不畅，造成大量环境纠纷无法通过司法程序解决，权益受损者容易选择“散步”、聚集等极端方式维权。

　　专家认为，当前社会公众对环境权益的诉求不只限于针对已经发生的污染，对环境风险预期本身也成为引发涉环境纠纷乃至群体性事件的“火药桶”。比如PX现象，秦天宝介绍说，自从2007年在厦门第一次出现民众上街抵制PX项目以后，但凡有地方要建设PX工厂，就会遭到公众反对，而且只要一反对，马上就停工。PX项目一定有影响吗？公众担心的是其中的风险。再如，因建设垃圾焚烧厂而引发的“邻避运动”，就是针对环境风险的利益博弈。

　　面对环境纠纷日益增多的态势，多地法院在环境资源司法专门化方面进行了积极探索。2007年，贵州省清镇市人民法院成立了我国第一家生态保护法庭，迄今全国已有16个省(区、市)设立了134个环境保护法庭、合议庭或巡回法庭。今年7月3日，最高人民法院宣布成立了专门的环境资源审判庭。

　　但本刊记者调查发现，在环保法庭相继成立的同时，由于相关司法制度改革不配套，大量试点法庭面临无案可审的窘境。有统计显示，自1996年以来，我国环境群体性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期间，我国环境信访30多万件，行政复议2614件；而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。

　　在今年7月举行的生态文明贵阳论坛上，最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林说，2011年到2013年，全国各级法院受理的环境资源案件一年也就3万件左右，包括刑事、民事、行政各类案件，但与全国法院每年1000多万件案件相比，这个量实在太少，而且很多案件进入不到诉讼程序，比如环境公益诉讼，很多法院根本不受理，面临法律制度不健全、不完善的问题。

　　公益诉讼举步维艰

　　“环境官司”未能更多地走进法庭。以2013年贵州各级法院审理的环境案件为例，全省共审结涉生态环境保护民事、刑事、行政案件1547件，同比上升4.25%。环境案件以刑事、行政案件为主，民事案件仅占4%，而且环境案件仅占同期全省案件总数的0.4%，个别地区甚至无一起环境民事案件或环境行政案件，环境纠纷进入诉讼程序的案件更为稀少。据统计，环境行政执法机关受理的环境矛盾纠纷是同期进入诉讼程序的15倍。

　　受访专家指出，我国现行民事、行政、刑事三种诉讼规则设计都是针对传统人身纠纷和财产纠纷的，而环境纠纷带有很大的社会性，通过现有三种诉讼模式来解决环境问题实际效果不佳。同时，现行法律没有明文确认公民的环境权利，导致环境行政诉讼案件受案范围过于狭窄。

　　贵州省高级人民法院副院长唐林认为，民众通过司法解决环境问题出现梗阻的主要原因在于民事公益诉讼的起诉条件要求过严、证明责任存在的难度较大、司法鉴定费用过高、诉讼风险较大等。

　　今年4月兰州自来水污染事件发生后，有5位兰州市民到当地法院起诉自来水公司，当地法院以其不符合民事诉讼法规定的公益诉讼原告资格为由，驳回其诉讼请求。

　　中华环保联合会副秘书长吕克勤认为，环境公益诉讼是生态文明制度建设的重要内容，在我国的环境公益诉讼事件中，环保社会组织通过直接提起环境公益诉讼，为维护社会环境公共利益发挥了重要作用。但是，由于提起环境公益诉讼并不能带来物质利益的增加，甚至还要牺牲一定的物质利益、加大各方面人力和财力的投入，因此并不是所有的有原告资格的主体都会行使这种权利。

　　吕克勤说，从环境公益诉讼的整体实践来看，在已受理的环境公益诉讼案件中，由环保社会组织提起的诉讼仅占13%，这主要是因为立案难、取证难、鉴定难、诉讼成本高。

　　据介绍，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少，个人诉讼更是难上加难。一些地方法院认为，涉环保纠纷应由政府部门解决，由法院审理非常困难，因此不愿受理立案。

　　贵州的探索

　　受访专家指出，当前环境污染“点源”总体规模仍在不断扩大，而环境执法地方保护主义盛行；执法能力不足，执法权限有限；权力寻租严重，执法效果打折。司法机关在处理生态环境纠纷方面的作用没有得到发挥，生态环境司法的公信力严重不足，生态司法改革已进入“窗口期”。

　　贵州在全国率先实施了生态司法改革。贵州省委副书记李军认为，当前对生态环境保护的重要性已形成共识，但破坏环境的违法犯罪行为仍时有发生。他说，过去保护生态环境用宣传、行政手段多，用法律手段少，时间长了就产生“耐药”性，规矩容易变成“面条”，违法成本低、守法成本高，从而形成“破窗效应”。由于缺乏专业司法力量，致使环保立案查处数量不多、打击力度不大、震慑作用不明显，与环境污染日益严峻的态势不相符。

　　2007年，贵阳市在全国率先成立了环保“两庭”，即贵阳市中院环保法庭和清镇市法院环保法庭。2013年成立了贵阳市检察院生态保护分局和贵阳市公安局生态保护分局，建立起市级环境司法体系。今年4月，贵州成立省高级人民法院生态环境保护审判庭、省检察院生态环境保护处和省公安厅生态环境安全保卫总队，在全国率先在省级层面建立了生态环境保护司法体系。

　　唐林说，改革后的环境案件审判实行生态环境案件跨区域、集中管辖。在管辖范围上，法院机关打破行政区划限制，按照水资源的流域性等生态环境整体性设置审判机构，实施以流域、生态区域等作为划分依据的地域管辖，对案件实行跨行政区域受理。在案件管辖上，实行民事、行政以及刑事“三诉合一”审判模式，同时，为确保案源，将一些涉及环境资源类的纠纷案件也集中交由生态法庭审理。

　　贵州省人民检察院副检察长余敏介绍说，检察机关将涉及生态领域的、过去分散在检察院多部门的职能集中起来，将检察职能向前延伸，启动环境公益调查，主动调查可能发生危害生态环境的事件，并确定了21种涉及生态保护罪名的公诉案件，统一由生态保护检察专门机构负责办理。

　　为推进改革，今年7月起，贵州政法机关开展严厉打击破坏生态环境违法犯罪专项行动，重点惩处污染破坏水资源、大气资源、土地森林矿产资源等违法犯罪行为，通过快处、快立、快侦、快捕、快诉、快审、快判、快执，在全社会营造严厉打击破坏生态环境违法犯罪、保护生态环境资源的氛围。

　　亟待深化生态司法改革

　　《瞭望》新闻周刊记者采访的多位司法界人士和专家提出，生态司法改革亟待进一步完善顶层设计。

　　一是建立和完善环境纠纷多元化解决机制，扭转生态环境法律“错位”。强调司法规范和制裁作用，引入调解、中立评估、行政性实质审查、专家意见参考等多种方式解决环境纠纷，推行第三方环境污染治理方式。

　　重庆市高级人民法院研究室副主任吴比表示，我国的环境立法基本上是“管理法”，立法为环境司法提供的资源有限。与此同时，最高人民法院迄今为止颁布的3400多条司法解释中，与环境案件审判有关的司法解释仅有不到20条，约占总数的千分之五，且主要针对环境刑事案件，有关环境民事案件和环境行政案件的司法解释数量极少。他建议出台更多操作性、原则性和灵活性相统一的司法文件和司法解释，指导我国环境司法实践并为环境立法提供强有力的支持。

　　知名环境法专家、湖北经济学院院长吕忠梅认为，加大环境问题的法治化解决力度，就应增大以司法方式化解环境冲突问题的比重，环境行政力量单打独斗解决不了环境问题，要发挥司法化解环境冲突的作用，就需重视引入社会参与，激发社会参与环境保护与治理的活力。

　　二是建立司法鉴定机构，解决举证难和鉴定难的环境诉讼瓶颈问题。据了解，我国目前尚无一家经司法部授权的专门的环境污染损害司法鉴定机构。唐林认为，环境侵权及其危害结果具有潜伏性、长期性、迁移性、突变性等复杂特点，建议尽快开展相关司法鉴定机构的登记注册，并明确环境污染鉴定评估机构接受委托并提供鉴定报告的法定义务。

　　三是完善环境公益诉讼，激发公民和环保组织支持环境公益诉讼积极性。当前法律规定的环境公益诉讼主体范围过窄，提起环境诉讼的风险过大。贵阳清镇市法院环保法庭庭长罗光黔认为，新民事诉讼法确立环境民事公益诉讼主体仅为“法律规定的机关和组织”，将绝大部分环境公益组织和个人排除在公益诉讼的大门之外，应最大限度保障环境公益诉讼权。

　　罗光黔表示，一般公民、环保组织都难以承受高额的诉讼费和鉴定费。国家应建立公益诉讼赔偿基金，化解受害人、公益诉讼主体诉讼风险。