评论：立法促民企发展是政府治理创新的有益尝试

近日，《珠海经济特区促进民营经济发展条例(草案征求意见稿)》发布，其中比较引人关注的亮点有三：一是第28条规定，允许民营经济组织之间进行不超过6个月的短期资金借贷，借贷的利率不得超过银行同类贷款利率的4倍；二是第16条提出，民营经济发展实行负面清单制度，民营经济组织可依法平等进入负面清单之外的领域；三是第45条提出“审批服务超时默认制”，即对有关依法进行的申请事项，有关部门受理后未在承诺时限内办结，视同行政许可审批事项获得批准。笔者认为，倘若该征求意见稿获得通过并且顺利实施的话，将对我国推动民营经济的快速发展产生强烈的示范作用。

这也是贯彻落实党的十八届三中全会的决议中关于要发挥市场对资源配置决定性作用重要精神的具体实践。民营企业是市场经济最重要的载体，珠海推出专门的条例，并提升到地方立法的层面，将在一定程度上吸引更多的民营企业在珠海生根、开花和结果，同时产生强烈的示范效应。如果包括上述三个亮点在内的政策措施成功转换为地方立法，有可能是全国首个地级市进行此项有意义的试验，这将是继上海自贸区提出在招商引资上实行负面清单管理后，另一个地方政府提出在民营企业发展上实行类似的负面清单管理。如果说上海的做法侧重外资的管理，那么珠海的相关条例则侧重于内资的管理，这可以视为在新的历史条件下，我国地方政府治理机制和结果的重要创新。

当然，要使得征求意见稿的相关亮点从理论变成现实，还需要认真探讨这些亮点可能遇到的法律和现实障碍。首先，关于民间借贷的相关规定用意相当好，要探索其法律依据，可能源于最高人民法院1991年8月13日发布的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》，最高不得超过银行同类贷款利率的4倍；此外，浙江省2013年通过《温州市民间融资管理条例》也可能成为这次征求意见稿第28条出台的背景。然而，我国的金融法规之中依然有“扰乱金融秩序罪”的相关条文，包括放高利贷在内的民间借贷活动也有可能与现行金融法规相抵触，只是自2009年以来，中央政府致力于解决中小企业融资难问题，故对民间借贷活动采取比较宽容的态度，但是这并不代表相关的民间借贷活动就被视为完全合法，毕竟从法律层面上无法说明如果借贷利率刚好等同于银行同类贷款利率的4倍就是合法的，而4.1倍就是非法的。

其次，关于负面清单管理，其用意也非常清晰，希望能够鼓励民营企业积极而全面地进入经济的各个领域，只要法律没有禁止的民营企业都可以进行投资或参股。然而，民营企业以中小企业为主，其经济实力参差不齐，要让他们参股类似中移动、中国石油这样的巨无霸是不太可能的。但是他们若要成为中移动、中国联通作为骨干运营商之下的二级或者三级的增值服务运营商则是有可能的，关键在于大型央企和国企会否在选择民营企业合作伙伴或与之洽谈商业合作条款的时候采取比较苛刻的态度。

可见，负面清单管理是否可以推动珠海民营经济上一个台阶，可能不完全在于民营企业可以获许从事哪些行业，而是如何才能成功介入这些行业，有没有相应的配套措施去帮助这些民营企业进行投资和参股，包括民营企业投资的退出机制如何设计等。

至于审批服务超时默认制，也可以视为是一种政府行政审批制度的创新，对改善和提升珠海市的营商环境和城市竞争力有很大的帮助。同时需要指出的是，也许来自于各政府部门的阻力不可小觑，比如相关职能部门都会强调他们是依法对投资项目进行审批，而这些部门执行的相关法律法规，包括国土法、税法、环保法等都属于全国性法律，本征求意见稿即使获得珠海市地方人大通过，属于地方性法规，也无法挑战甚至超越上述上位法，可见要让酝酿之中的《珠海经济特区促进民营经济发展条例》切实付诸实行，还有一段较长的路要走。

笔者期待珠海能够借此地方立法并且付诸实施而开创民营经济发展的新局面，同时，也借此推动我国地方政府治理结构的优化以及治理机制的创新。

(林江)

关键词：地方政府治理,治理机制,民企发展,民营经济发展,民间借贷