对行政不作为的最长起诉期限应为两年

【案情】

原告谭某(女性)以刘某对其有威胁恐吓的行为，于2010年9月15日12时9分拨打110向被告石柱县公安局进行报警，报警内容为：“其经常受到一个手机号码为136XXXXXXXX的男性骚扰，对方系公安系统人员。”被告石柱县公安局南宾第一派出所接警后进行了受理登记，并将此次报警建议做情况掌握，未对原告此次报警进行调查处理。另查明，在2012年10月16日之前，原告向重庆市渝北区人民法院递交行政诉状起诉重庆市公安局行政不作为，该院经审查后于2012年10月16日通知原告，要求原告补充完整材料后再进行立案审查。2012年11月30日，原告再次向渝北法院递交行政诉状，起诉重庆市公安局行政不作为违法。该院于2013年1月7日正式立案受理，诉讼中，原告同意将被告重庆市公安局变更为石柱县公安局，渝北法院于2013年3月5日裁定将该案移送石柱土家族自治县人民法院管辖。

【分歧】

对本案原告谭某起诉被告行政不作为是否超过起诉期限，其起诉期限是三个月、还是两年或五年，存在不同意见：

第一种意见认为， 应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月起诉期限，进行认定原告是否超过起诉期限。

第二种意见认为，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条第一款的规定即两年的起诉期限，进行认定原告是否超过起诉期限，以充分保障当事人的诉权。

第三种意见认为，应适用《解释》第四十二条规定的五年起诉期限，进行认定原告是否超过起诉期限，以更好地保障当事人的诉权。

【评析】

笔者赞同第二种意见，主要理由如下：

首先，法律和司法解释对行政不作为的起诉期限并无明确规定。行政诉讼法第三十九条规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”该《解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、对其他行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

治安管理处罚法第九十九条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。上述规定可以看出，公安机关对办理治安案件的期限为三十日，经批准可延长三十日，即最长期限为六十日。《解释》第三十九条规定了公民、法人或其他组织对申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，可以提起诉讼。行政诉讼法第三十九条规定的是对行政机关作出具体行政行为的起诉期限为三个月，《解释》第四十二条规定的是行政相对人不知道行政机关作出具体行政行为内容的、涉及其他行政行为的提起诉讼最长的起诉期限为五年，而本案不属于该规定的情形可以排除。在本案中，谭某申请被告履行法定职责，而被告在接到报警申请后虽然受理登记，但未在最长办结案件的期限六十日内作出处理或答复，当然就更谈不上告知当事人的诉权或起诉期限。而《解释》第四十一条就明确规定了行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限最长不得超过两年。《解释》第三十九条虽然没有明确规定行政不作为类的起诉期限，结合法律和司法解释对行政作为类的规定，可按比照类推的原理，适用《解释》第四十一条的规定，认定本案原告谭某的起诉期限应为两年。

（冉志明 作者单位：重庆市石柱土家族自治县人民法院）

关键词：起诉期限,行政机关,治安管理处罚法,原告,行政相对人,解释,具体行