食品安全法修订草案引热议 专家吁举起问责之剑

　　对话人

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田

　　南开大学法学院教授、中国法学会中国食品安全法治研究中心研究员宋华琳

　　对话动机

　　食品安全法修订草案已于6月23日提交十二届全国人大常委会第九次会议审议。据了解,此次修法是食品安全法自2009年6月1日施行以来的首次修改,草案从现行法律的104条增加到159条,旨在完善食品安全监管体制。修订草案以建立最严格的食品安全监管制度为总体要求,在强化预防为主、风险防范的法律制度,设立最严格的全过程监管法律制度,建立最严格的法律责任制度,实行社会共治等方面作了规定。最严格的食品安全监管制度严在哪里,又如何真正落到实处?《法制日报》记者与业内权威专家展开了对话。

　　法律责任规定“严格细致”

　　记者:今年5月中旬,李克强总理在国务院会议上指出,保障食品安全关系每个消费者切身利益。我们也看到,此次食品安全法修订草案重点完善的地方之一是建立最严格的监管制度。“最严格食品监管制度”似乎成为了此次食品安全法修订草案的“代名词”。

　　郑风田:不能说是最严,但是和过去相比严厉了许多,主要表现为对法律责任的规定。这次修订草案中对相关责任人的法律责任规定得比较严格和细致。2009年以后,我国出台了一系列有关食品安全的细则,但存在的一个问题是,地方积极性不高。这次的监管体制调整和修法,就是“胡萝卜加大棒”,制定了迄今为止最严格的“高压”政策,往前走了一步。

　　记者:就像你刚才提到的,6月23日,国家食品药品监督管理总局局长张勇向十二届全国人大常委会作食品安全法修订草案说明时称,草案修订的总体思路中有两点便是建立最严格的全过程监管制度和最严格的各方法律责任制度。

　　郑风田:在法律责任方面,此次食品安全法修订草案再次明确,企业是第一责任人,有违法行为的食品企业将面临各种各样的处罚,不排除刑事责任。

　　再者,对地方政府来讲,如果当地恶性食品安全事件多发,或者存在瞒报食品安全事件的现象,也会有很多处罚。还有,现在一些无公害、有机食品等需要第三方认证。如果这些提供第三方认证的机构提供虚假认证或者有其他失职行为,也要承担责任。此外,若出现问题,为食品做代言的明星要承担连带责任。针对网络购物的迅速发展,网店也要对食品的安全负起责任。

　　宋华琳:我认为监管制度不仅包括事前的行政许可、标准设立、信息纰漏等事项,也包括事后的行政处罚,如增加罚款最高额度的上限等,还包括民事法律责任和刑事法律责任的完善,比如怎样将惩罚性损害赔偿落实到位以及行政处罚和刑罚如何衔接的问题。

　　郑风田:关于行政处罚和刑罚如何衔接的问题很重要。过去存在的最大问题就是食品企业利润高,但犯罪成本低、处罚力度小。而根据修订后的食品安全法草案,企业如果违法,可能面临将来无法从事这个行业的风险。

　　记者:值得注意的是,张勇向全国人大常委会作草案说明时,将“以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制,解决当前食品安全领域存在的突出问题,以法治方式维护食品安全,为最严格的食品安全监管提供体制制度保障”提升为此次修订食品安全法的必要因素。

　　郑风田:和其他法律相比,食品安全法的修订速度比较快,在制定5年后就进行修订。从根本上讲,这体现了依法治国的理念。实际上,为了治理食品安全问题,国务院在去年做了很多行政上的调整。原来食品安全监管的重要责任在卫生部,现在把监管重心放在卫生部下设的食品药品监督管理总局,卫生部只负责标准的制定和风险的评估。

　　宋华琳:去年,食品药品监管部门还在地方设立食品药品监管所,就像工商所一样,这体现了监管重心的下沉,因为食品关系到每一个老百姓的健康,所以监管不能仅仅在中央,监管资源向基层倾斜,可能在街道也设立监管所。

　　郑风田:行政上调整了,立法上也要作出相应的调整,才能保证好的政策和制度长期运行,确保在处理食品安全问题上有法可依。

　　关键是强化对监管者问责

　　记者:为了监管到位,从中央到地方对监管部门进行了一系列重组,而此次食品安全法修订草案如此受关注,也是因为草案拟对失职渎职的地方政府和监管部门实行严厉处罚,剑指监管部门不作为。

　　郑风田:是的。一些地方政府对食品安全重视不够,片面追求经济增长,监管失之于宽、失之于软,这是食品安全问题频出的原因之一。

　　宋华琳:在食品安全的监管过程中,的确存在地方保护主义的问题。有的地方政府部门更看重经济发展,对于食品药品安全监管问题存在“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的倾向,还是更注重经济发展。

　　记者:新修订的食品安全法应如何堵住监管不作为?

　　郑风田:应该看到,目前我们的监管队伍很弱小,一个几十万人口的县只有十几位监管人员。这次把队伍建设纳入财政开支,以修法的形式固定下来。队伍建好后,能不能执行,是多年的老问题了,涉及利益主体多,地方政府和相关机构会不会因担心被问责而频繁“捂盖子”,有待观察。

　　目前,立法上有一些制度设计,比如说食品安全的稽查制度,就是派专员去各地巡视。还有奖励举报制度,当地百姓可以举报食品安全问题,地方政府如有隐瞒将遭到惩罚。还有一点就是,要加强食品安全的信息公开。

　　宋华琳:这是如何监管监管者的问题。我认为这应体现在政府的绩效考核中,比如在政府部门之间,上级对下级的考核中,应把食品安全的发生率、食品质量合格率等作为行政机关绩效考核的重要指标。

　　记者:除此之外,问责是不是也很重要?

　　郑风田:问责制是一种监督与责任追究相结合的制度,它包括了问责标准的确立、问责程序及问责方法的构建、问责制度的完善等一系列内容。

　　食品安全监督领域的行政问责,不应该仅局限于对食品质量问题的一种责任追究机制或一种纯粹的惩戒措施,而应该与国家相关政策、法律法规等有机衔接,成为一项互为补充的独立制度。通过问责制度形成对各级监管者的问责压力,防止寻租行为,激励他们对所管辖的食品安全工作给予高度的重视,从而加强对事故的处理和预防,以实现政府的管治目标。如果相关的食品企业出现了食品安全问题,那么相应的监管部门的负责人,甚至企业所在地区的政府负责人就应该无条件地接受问责,问责应该得到严格的执行。因此,有效解决食品安全问题的关键是强化对监管者的问责。

　　重典惩罚不能解决所有问题

　　记者:有专家曾指出,只有政府部门从事后监督过渡到事前监督,对大家都有威慑力,才能把所有安全隐患的来源清除掉。对此,新修订的食品安全法是否有所体现?

　　郑风田:这些内容还是比较少。目前在推行可追溯制度,但这是一个系统工程,需要很长的时间推行、完善,要慢慢建立。

　　提高企业违法成本,加大对监管者的问责,加强资格准入和社会诚信体系建设,设立巡查举报制度,这次的修法都有涉及。这些综合治理措施推行后,对有规模的生产企业都能做到较好的监管。真正让人担心的是我国食品领域小而散的状况。

　　宋华琳:事前监管体现了风险预防的原则,这种防患于未然的方式能够起到威慑作用。但是,我不认为要从事后过渡到事前,我认为事后监管也是很重要的。当然,除了规定政府部门的监管责任,完善对企业和相关人员民事责任的规定也是很重要的。

　　记者:目前我国法律法规对食品安全问题的处罚力度小。你们认为,我国食品安全监管是否需要进入“重典惩罚”?

　　郑风田:在“重典惩罚”方面,此次食品安全法在修订过程中的确改进不少,过去违法成本很低,比如地沟油,一本万利。现在增加了企业的违法责任。但是,从法律的角度来讲,不应盲目使用重典,而应结合我国具体情况,参考国内外的做法来完善。

　　宋华琳:监管有威慑型监管和说服型监管,提高法律责任是威慑型监管的表现。但是,我不认为威慑型监管就能解决所有问题,特别是食品安全问题。在这一领域,食品企业数量多、分布散,要避免出现食品安全问题就不能只是依靠政府监管,更要依靠食品行业的自律,增加食品生产企业的社会责任。我认为,自我规制也是很重要的。